Auch wenn es zunächst den Anschein hat, als hätten in krisenhaften Zeiten autoritäre Führungsstile wieder Konjunktur, der Anschein täuscht. Selbst dort, wo dieser Führungsstil nie infrage gestellt worden ist, beispielsweise in Bereichen der Landespolitik bis hinunter zur Kommunalpolitik, ändert sich das unaufhaltsam. Die Zeit der sogenannten Ortskaiser geht zu Ende, selbst wenn manche das noch nicht erkennen können oder wollen.
Partizipation und Bürgerbeteiligung werden zunehmend von Bürger*innen eingefordert. In Bayerischen Staatsministerien ist das angekommen. So hat das Staatsministerium für Wohnen, Bau und Verkehr 2019 einen umfangreichen, sehr hilfreichen Leitfaden für Bürgerbeteiligung im Städtebau herausgegeben. Unter anderem ist auch auf das vom Land Vorarlberg schon 2010 veröffentlichte Handbuch Bürgerbeteiligung für Land und Gemeinde hinzuweisen, wie auch auf die Webseite des Ministeriums für Infrastruktur und Landesplanung des Landes Brandenburg: Beteiligungsverfahren entwickeln und gestalten. Bürgerbeteiligung ist zum einem zentralen Anliegen geworden. Es kommt nun darauf an, das auch einzusehen und anzunehmen.
Was spricht für Partizipation und Bürgerbeteiligung und warum sind diese Modelle zukunftsweisend?
Bürger*innen haben sich in den letzten 50 Jahren zunehmend emanzipiert und bilden als Zivilgesellschaft einen wesentlichen Beitrag zum Gelingen von Demokratien.
Bürgerinnen wollen in Belangen, die ihre Lebenswelt betreffen, frühzeitig informiert werden, ge- und befragt werden und auch einbezogen werden. Das betrifft auch Planungen, insbesondere Bauleitplanungen. Haben sie den Eindruck, vor vollendete Tatsachen gestellt zu werden, übergangen zu werden, regt sich zunehmend Widerstand. Solcher Widerstand ist vermeidbar, wenn man nicht über Bürgerinnen hinweg handelt, sondern diese einbezieht.
Es geht nicht darum, Politik zu erschweren, sondern darum, in eigenen Belangen mitgestalten zu können, was voraussetzt, dass man frühzeitig informiert wird und gegebenenfalls in Bürgerbeteiligungsverfahren einbezogen wird. Es geht in der Regel nicht darum, Dinge zu verhindern, sondern diese gemeinsam so zu gestalten, dass sie ausgewogen und für alle lebbar sind.
Niemand erwartet von Politikerinnen, dass sie die verschiedenen Lebenswelten von Bürgerinnen so gut kennen wie diese selbst. Das ist selbst in kleineren Kommunen so. Die Menschen sind Expertinnen ihrer Lebenswelt. Es wäre daher töricht, diese Expertinnen bei Planungen nicht einzubeziehen, ihre Anregungen oder Kritik nicht abzuholen. Sie können sehr viel zum Gelingen beitragen. Umgekehrt kann ihre Ausgrenzung für alle zum Nachteil werden.
Folgt man einer maßgeblichen Definition von Politik, so ist Politik die Gesamtheit aller Aktivitäten zur Vorbereitung und Herstellung gesamtgesellschaftlich verbindlicher und/oder am Gemeinwohl orientierter und der ganzen Gesellschaft zugutekommender Entscheidungen. (Thomas Meyer)
Entsprechend kann Beteiligung von Bürgerinnen nicht auf das bloße Wählen reduziert werden, zumal auch Jugendliche und Kinder Einwohner sind und das Recht beanspruchen können, gehört zu werden. Bürgerinnen sind politische Akteure. Eine Politik, die dem nicht gebührend Rechnung trägt, wird schwerlich mittel- und langfristig erfolgreich sein können. Bauprojekte, die von Nachbarinnen nicht mitgetragen werden, Änderungen von Bauleitplanungen ohne frühzeitige Bürgerbeteiligung können Politikerinnen auf die Füße fallen.
Der Gesetzgeber kennt im wesentlichen zwei Formen von Bürgerbeteiligungen: die informelle und die formelle (förmliche) Bürgerbeteiligung.
Als Bürgerbeteiligungsverfahren sind kommunikative Prozesse gemeint, in denen Personen, die qua Amt oder Mandat keinen Anspruch auf Mitwirkung an kollektiven Entscheidungen haben, die Möglichkeit erhalten, durch die Eingabe von Wissen, Präferenzen, Bewertungen und Empfehlungen auf die kollektiv wirksame Entscheidungsfindung direkten oder indirekten Einfluss zu nehmen.
—Renn, Ortwin (2011). Jörg Hilpert (Hg.)
Die förmliche Öffentlichkeitsbeteiligung ist in §3 BauGB geregelt. Sie besteht hauptsächlich aus der (mindestens, 30-tägigen) öffentlichen Auslegung des Bauleitplans, seiner Begründung und der umweltbezogenen Stellungnahmen. Die Voraussetzung der öffentlichen Auslegung ist erfüllt, wenn jedermann die Unterlagen einsehen kann. Nach § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB müssen Ort, Dauer und Arten der umweltbezogenen Informationen mindestens eine Woche vor der Auslegung ortsüblich bekannt gemacht werden. Die Norm setzt zudem den Hinweis voraus, dass die fristgerechte Abgabe von Stellungnahmen während der Auslegungsfrist möglich ist. Alle fristgemäß abgegebenen Stellungnahmen sind zu prüfen (§ 3 Abs. 2 Satz 4 BauGB). Sie werden somit Teil der Abwägungsmaterialien und dürfen durch die Gemeinde nicht ignoriert werden. Das Ergebnis der Prüfung ist dem Bürger mitzuteilen (§ 3 Abs. 2 Satz 4 BauGB).
Die formelle Bürgerbeteiligung ist vom Gesetz festgesetzt und weder Bürgermeister noch Gemeinderat können sich darüber hinwegsetzen. Selbst beim vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB hat die Gemeindeverwaltung die förmliche Beteiligung der Öffentlichkeit zu beachten. Das alles ist letztlich nur eine Mindestbeteiligung, wie das Bayerische Staatsministerium für Wohnen, Bau und Verkehr selbst feststellt. Kommunen sollten deutlich ambitionierter sein.
Im Zuge einer frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 1 BauGB könnten die Bürger*innen Einfluss auf den Planinhalt nehmen. Die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung umfasst Informationen über die allgemeinen Ziele und Zwecke der Planung, sich wesentlich unterscheidende Lösungen, die für die Neugestaltung oder Entwicklung eines Gebiets in Betracht kommen, und die voraussichtlichen Auswirkungen der Planung.
Der Öffentlichkeit ist Gelegenheit zur Äußerung und Erörterung zu geben.
Mit der Beteiligung der Öffentlichkeit, zu der gemäß § 3 Abs. 1 S. 2 BauGB auch Jugendliche und Kinder gehören, wäre möglichst frühzeitig zu beginnen.
Das böte nicht nur Bürger*innen die Möglichkeit, durch eine frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung Einfluss auf den Planinhalt zu nehmen, sondern es böte der Gemeindeverwaltung und Politik zugleich die Gelegenheit, in einem frühen Stadium, jedenfalls deutlich bevor Entscheidungen zu fällen wären, Einwände, Bedenken und Anregungen zu erfassen und darauf reagieren zu können.
Städten und Gemeinden empfiehlt das Bayerische Staatsministerium für Wohnen, Bau und Verkehr,
die Öffentlichkeit über das gesetzlich vorgeschriebene Mindestmaß hinaus informell zu beteiligen, wenn dies aufgrund von Komplexität eines Projektes, Konfliktpotenzial oder Betroffenheit durch eine Planung erforderlich scheint.Ebd. S.12
Wenn Bürgermeister und Gemeindeverwaltung an Bürgerbeteiligung nicht interessiert sind, dann reduziert sich Bürgerbeteiligung auf das zwingende Mindestmaß.
Das Planaufstellungsverfahren beginnt mit einem Aufstellungsbeschluss (§ 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB). Dieser ist zwar nicht zwingend vorgeschrieben, wird aber als wichtiger Einstieg in Bürgerbeteiligungsverfahren empfohlen. Wo es kein oder mangelndes Interesse an Bürgerbeteiligung gibt, wird auf einen Aufstellungsbeschluss zumeist verzichtet. Bürgerinnen können während der Dauer der öffentlichen Auslegung des Planentwurfs Einwände vorbringen. Ort und Dauer der Auslegung sind gemäß §3 Abs 2 S. 2 BauGB mindestens eine Woche vor Beginn bekannt zu geben, was durch einen Anschlag der Amtstafel erfolgt oder zusätzlich beispielsweise auf der Webseite veröffentlicht werden kann. In Gemeinden mit mäßigem Interesse an Bürgerbeteiligung sind Bürgerinnen gefordert, die Amtstafel nicht aus den Augen lassen, um den Hinweis auf die Auslegung nicht zu übersehen und damit die Auslegungsfrist nicht zu versäumen, um fristgerecht Einwände einbringen zu können. Einwände sind, so sie den Interessen der Politik und Verwaltung zuwider laufen, in der Praxis eher unerwünscht und daher besteht zumeist kein Interesse, die Auslegung über das geforderte Maß hinaus öffentlich zu machen.
Alle während der Auslegungsfrist eingebrachten Einwände oder Anregungen müssen von der Gemeinde geprüft werden (§ 1 Abs. 7 BauGB). Diese sollen verlesen oder in ihren wesentlichen Inhalten in eine Beschlussvorlage aufgenommen werden. Den Bürger*innen, die die Einwände oder Anregungen abgegeben haben, ist gemäß (§ 3 Abs. 2 S. 4 BauGB) das Ergebnis der Prüfung mitzuteilen. (Siehe auch Art. 73 Abs. 6 BayVwVfG) Erfolgt diese Mitteilung allerdings nicht, so hat das keine Konsequenz hinsichtlich der Wirksamkeit des Bauleitplans. Die Mitteilung ist allerdings durch eine Leistungsklage einklagbar.
Bürgerbeteiligung geht von Gemeinden aus. Werden Bürger*innen über das gesetzlich zwingende Mindestmaß hinaus nicht eingebunden, so gibt es keine juristischen Mittel, das einzufordern. Selbstverständlich gibt es aber zivilgesellschaftliche Instrumente um darauf hinzuweisen, sich selbst unabhängig zu organisieren und auf Anliegen aufmerksam zu machen, unter anderem auch durch öffentlichen Druck. An diesem Punkt besteht die Gefahr, wovor auch in den Leitlinien des Bayrischen Staatsministeriums gewarnt wird, dass Projekte Politik und Verwaltung auf die Füße fallen
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In der Fachliteratur wird fallweise ein, wie ich meine an dieser Stelle wenig glücklich Begriff verwendet: Partizipation. Das ist methodisch jedoch durchaus interessant. Während Bürgerbeteiligung neudeutsch top-down zu denken ist, sie von Politik und Verwaltung initiiert wird, geht Partizipation von Bürger*innen aus, also bottom-up.
Partizipation wird verstanden als das Recht auf freie, gleichberechtigte und öffentliche Teilhabe der BürgerInnen an gemeinsamen Diskussions- und Entscheidungsprozessen in Gesellschaft, Staat und Institutionen, in institutionalisierter oder offener Form.Knauer, Raingard/Sturzenhecker, Benedikt (2005)
Das ist insofern wichtig, weil manche Politikerinnen und Verwaltungsmitarbeiterinnen davon ausgehen, dass Bürgerinnen sich aus Gemeindeanliegen heraushalten sollen, solange sie nicht eingeladen werden. Sie betrachten Partizipation und letztlich auch Bürgerbeteiligung als Einmischung und reagieren darauf teils ungehalten und aggressiv. Sie verkennen, dass das, was sie als unerlaubte und unstatthafte Einmischung betrachten, eigentlich Partizipation ist, die Forderung von Bürgerinnen, sich in die sie betreffenden Belange einzumischen – und das ist legitim. Natürlich können Politik und Verwaltung versuchen, Partizipation von Bürger*innen zu behindern oder zu erschweren, was nicht selten der Fall ist.
Zumeist bilden sich Bürgerinitiativen, wenn betroffene Bürger*innen sich in ihren Anliegen nicht wahrgenommen, gehört fühlen, wenn Einzelne sich zusammentun und versuchen gemeinsam ihren Anliegen und Interessen mehr Nachdruck und Aufmerksamkeit zu verleihen. Dabei gibt es informelle Bürgerinitiativen und formale, also solche, die sich beispielsweise als Verein organisieren. Zumeist sind sie anlassbezogen und damit zeitlich befristet. Verwurzelt vor Ort und mit entsprechender Öffentlichkeitsarbeit haben sich Bürgerinitiativen als Instrument der Partizipation vielfach bewährt.
Folgende Instrumente der direkten Demokratie können gefragt sein, wenn sich Bürgermeisterinnen und Gemeinderätinnen einem konstruktiven Dialog verweigern.
Nach Art. 18b GO können Bürgerinnen Gemeinden, beziehungsweise Gemeinderätinnen verpflichten, sich mit einer bestimmten Angelegenheit in einer öffentlichen Sitzung zu befassen. Voraussetzung: Das Quorum beträgt 1 Prozent der Bürgerinnen bei Kommunen bis zu 10Tausend Einwohnerinnen. Die Zulässigkeit des Antrags muss innerhalb eines Monats geprüft und die Befassung des Gemeinderats innerhalb drei Monaten erfolgen.
Nach Art. 18a GO können Bürgerinnen bei einer Beteiligung von 10% (für Gemeinden unter 10T Einwohnerinnen über ein Bürgerbegehren einen Bürgerentscheid auf den Weg bringen. Über die Zulässigkeit hat der Gemeinderat binnen eines Monats zu entscheiden. Der Bürgerentscheid selbst ist binnen drei Monaten nach Feststellung der Zulässigkeit an einem Sonntag durchzuführen. Innerhalb dieser Zeit darf keine eine dem Begehren entgegenstehende Entscheidung seitens der Gemeindeorgane getroffen oder mit dem Vollzug einer derartigen Entscheidung begonnen werden. Sollte der Gemeinderat gegen die Zulässigkeit entscheiden, so besteht ohne Vorverfahren dagegen zu klagen.
Nach Art. 18 GO können 5 Prozent der Bürgerinnen einer Gemeinde (für Gemeinden unter 10T Einwohnerinnen) unter Angabe der Tagesordnung schriftlich eine Bürgerversammlung beantragt, die binnen drei Monaten durchgeführt werden muss. Empfehlungen der Bürgerversammlungen müssen dann innerhalb einer Frist von drei Monaten vom Gemeinderat behandelt werden.
Beim Reden kommen die Leute zusammen. Gemeinschaftliches Handeln stärkt die Gemeinschaft und macht sie erfolgreicher. Die Zeit der Ortskaiser ist vorbei.
Literaturhinweise:
Die Leitlinien „Bürgerbeteiligung im Städtebau“ des Staatsministeriums für Wohnen, Bau und Verkehr (2019) kann über folgende Portale bestellt bzw. heruntergeladen werden: www.buergerbeteiligung-staedtebau.bayern.de
Handbuch Bürgerbeteiligung für Land und Gemeinde (2012). hrsg.v. Amt der Vorarlberger Landesregierung, Büro Zukunftsfragen. PDF 7,6 MB
Weblink Hinweise:
Beteiligungsverfahren entwickeln und gestalten, hrsg.v. Ministerium für Infrastruktur und Landesplanung, Land Brandenburg. Referat 22 „Stadtentwicklung”. Bürgerbeteiligung Brandenburg [Abgerufen am 22.12.2021]
Open Petition Markt Wegscheid: Openpetition Wegscheid